Thwaites Rey - regulaci€ ¢Ã³n - 2004

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  Regulación
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  ARGENTINA.LA DEBILIDAD REGULATORIA COMO ESTRATEGIA POLITICA *   ** Por Mabel Thwaites Rey y Andrea López  INTRODUCCION En este artículo se ponen en cuestión los postulados teóricos de la regulación prevalecientes en la Argentina, donde en los noventa se produjo el proceso más radicalizado de traspasos de empresas públicas al sector privado de toda América latina. Se toman como casos de referencia central los servicios de electricidad, gas natural, agua potable  telecomunicaciones.   !as privatizaciones argentinas se icieron con el propósito principal de pagar la deuda e#terna, brindarle oportunidades de negocios a los grupos de poder económico concentrado  para sellar una alianza entre los sectores e#ternos $principalmente acreedores %ue %uerían canjear papeles devaluados por activos rentables  empresas prestadoras e#tranjeras&  los internos $un pu'ado de grupos económicos concentrados& fuertemente beneficiados en los a'os precedentes por las políticas del Estado vía subsidios, promociones  contrataciones diversas. (rivatizar  sacarle funciones de control al Estado resultaron así las formas mas eficaces para, además de abrir la puerta a negocios rentables  de ínfimo o nulo riesgo empresario, ac icar el gasto público , en especial, limitar sustancialmente la capacidad de veto de las clases  grupos subalternos, %ue istóricamente abían logrado e#presarse a través del Estado. !a reapropiación por parte del )mercado* de tareas realizadas por el sector público supuso, de tal modo, un drástico reacomodamiento de las posiciones relativas entre los distintos actores sociales. +acia )atrás*, significó la consagración de un determinado nivel de relación de fuerzas sociales $lo %ue permitió imponer cierta redefinición  no otra&  acia )adelante*, por%ue las transformaciones ocurridas, a su vez, reforzaron la disparidad de poder  agravaron la situación de las maorías populares. !a perspectiva pro&mercado dominante en los noventa tenía un supuesto implícito mu fuerte la má#ima fle#ibilización de los compromisos  e#igencias a los privados, de modo de poder garantizar inversiones  ganancias para el capital. Esto conllevó no sólo el establecimiento de reglas contractuales mu favorables para las operadoras de los servicios, sino un clima general de interpretación de cláusulas  condiciones en función de los reclamos  necesidades empresarias. !a )fle#ibilidad* respecto a las obligaciones privadas se complementó con el respeto irrestricto a la )seguridad jurídica* -en rigor, )política* de las disposiciones beneficiosas para las prestadoras, %ue son las %ue imponen deberes para el Estado  para los ciudadanos usuarios,  la correlativa inseguridad para estos últimos. /n claro ejemplo de este desbalance de poder social lo constitue la notoria debilidad con %ue el Estado encaró su nuevo papel de )regulador* de la economía. 0u lejos de establecerse los proclamados mecanismos fiscalizadores claros  de crearse órganos de control público independientes, capaces de supervisar con rigor la prestación *  Este artículo resume las principales conclusiones de 1 2aites 3e  !ópez -4556, investigación realizada en el marco del proecto /7A81 -/niversidad de 7uenos Aires& Secretaría de 8iencia  1écnica. * *  En Revista del CLAD. Reforma y Democracia  9: 4;, <ebrero 455=, pp. >=>&>;4, 8aracas. 1  de servicios monopólicos, la política de regulación argentina constituó un eje virtualmente  resid!al -1 2aites 3e  !ópez, 4556   . (or%ue las pautas regulatorias fueron entendidas casi como aspectos formales %ue, de ningún modo, debían desalentar a los posibles inversores ni perturbar a los prestadores. En el marco de este es%uema regulatorio resid!al  los intereses de los ciudadanos&usuarios fueron sistemáticamente subordinados o lisa  llanamente desconocidos. (or%ue el )privatismo realmente e#istente* redefinió negativamente el sentido de lo público como garantía de acceso a los bienes  servicios esenciales , por ende, de co esión social. El paso a la gestión privada de los servicios públicos privilegió la lógica mercantil por sobre la consideración de la eficiencia social. Esto no sólo trajo aparejado problemas específicos en cuanto al acceso a los servicios por parte de los segmentos de la población %ue no pueden costearlos  a la fijación de prioridades para la e#tensión  mejora de las prestaciones, sino serias cuestiones macroeconómicas. En efecto, las tarifas %ue cobran, el nivel de empleo %ue generan, los proveedores %ue contratan, los impuestos %ue pagan, las utilidades %ue remiten al e#terior, las deudas %ue contraen, etc., tienen un impacto de gran magnitud sobre el funcionamiento económico global.1ras el derrumbe económico, político  social de fines del 455> > , la !e de Emergencia Económica &sancionada el ? de enero de 4554& fue el primer producto de una nueva realidad %ue daba cuenta del %uiebre de la ecuación económica sobre la %ue se basó el modelo de privatizaciones. Se abrió, a partir de entonces, un largo $e inconcluso& proceso de pujas entre las empresas, los usuarios, el gobierno  los funcionarios del <ondo 0onetario @nternacional -presionando para redise'ar a su criterio las salida caótica de la 8onvertibilidad para definir un nuevo nivel tarifario  de prestaciones acorde con la situación del país, sin %ue se encontrara una fórmula satisfactoria para ninguna de las partes. !a pregunta abierta desde entonces es cómo se redefine la prestación de los servicios públicos en la Argentina,  más allá de la propiedad, cómo %ueda planteada la cuestión regulatoria. I- REGULACIÓN ECONÓMICA VS. REGULACIÓN SOCIAL: UN DEBATE TEÓRICO CON IMPLICANCIAS PRÁCTICAS >  A comienzos de diciembre, cuando se confirmó %ue el <0@ no aportaría un préstamo por unos /S >655 millones, se intensificó la fuga de divisas acia el e#terior. El ministro Bomingo 8avallo dispuso entonces restringir totalmente el movimiento bancario, implementando lo %ue popularmente se denominó )el corralito*  %ue, de ec o, redujo asta límites insospec ados la circulación de dinero en efectivo  obligó a una bancarización compulsiva de la población para poder efectuar transacciones económicas normales. Esto generó un malestar mu grande, %ue se sumó a la crisis política %ue se arrastraba desde las elecciones legislativas de octubre -el =5C de la población no votó o lo izo en blanco o impugnando, configurándose el llamado )voto bronca*  al agravamiento de la situación social. El descontento eclosionó en las jornadas del >D  45 de diciembre, donde conflueron con sus reclamos los sectores mas pauperizados -)pi%ueteros*, las capas medias empobrecidas  los %ue vieron sus a orros atrapados en el )corralito*. Así, se produjeron manifestaciones espontáneas al compás de ruidosas cacerolas -los )cacerolazos*, %ue conflueron en la plaza de 0ao, donde asesinaron a varios manifestantes. Esto provocó la renuncia del presidente <ernando Be la 3úa, el 45 de diciembre de 455>. 2  Burante la década de los noventa, los cambios en las concepciones sobre el papel del mercado  del Estado tuvieron un fuerte impacto sobre la modalidad de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos. En la teoría económica prevaleciente desde los oc enta se vinculaba directamente la privatización de las empresas públicas al incremento casi automático de la eficiencia económica, lo %ue a su vez debía redundar en un maor bienestar general. Se partía de la premisa de %ue las empresas privadas están sometidas a la disciplina impuesta por la competencia, mientras %ue el sector público carga con burocracias monopólicas. Esta concepción asumía %ue en mercados competitivos ) la competencia re#!la con eficacia el comportamiento de cada empresa y proporciona incentivos razonablemente b!enos para la eficiencia interna y de asi#nación$   -icFers  Garro2, >DD>. (or el contrario, se destacaba %ue la situación de monopolio permite la bús%ueda de beneficios a través de mecanismos distintos a la ma#imización de la eficiencia, de modo tal %ue los proveedores %ue no enfrentan competencia pueden llegar a abusar de su posición dominante en el mercado fijando precios e#cesivos o disminuendo la calidad de los servicios %ue, por ser esenciales, la población deberá pagar obligatoriamente. 1ambién se sostenía %ue la privatización genera una división más transparente del trabajo mientras los prestadores privados sólo tienen %ue tratar de ma#imizar las utilidades &lo %ue se supone %ue automáticamente redunda en maor eficiencia  en grados más altos de satisfacción de las demandas de sus clientes&, el Estado sólo debe ocuparse de procurar la eficiencia en la asignación de recursos, logrando a la vez reducir los costos %ue insume desempe'ar el triple rol de propietario, prestador  regulador de las empresas de servicios.En la práctica, sin embargo, se ve %ue la propiedad privada no necesariamente involucra la competencia -icFers  Garro2, >DD>. !a condición de monopolio u oligopolio en la %ue funcionan la maoría de los servicios públicos no se revierte automáticamente por la privatización , en consecuencia, no es suficiente para garantizar la calidad  el precio de las prestaciones %ue reciben los usuarios. Be a í la necesidad de regular.El primer principio básico de la regulación, para el enfo%ue pro&mercado, es %ue constitue un recurso de última instancia, lo %ue significa %ue sólo se debe regular cuando todo esfuerzo por introducir maor competencia falla . (or ende, la primera tarea del regulador es dise'ar sistemas donde se ma#imice la competencia, de modo tal de poder eliminar la necesidad de utilizar incentivos regulatorios. En suma, el regulador debe procurar crear oportunidades para el funcionamiento de mercados en actividades donde antes no e#istían.En términos mu generales, regular es establecer  administrar un contrato %ue permita ajustar lo mejor posible el comportamiento empresario al interés colectivo. 8oncretamente, se trata de %ue el Estado brinde incentivos %ue sirvan de reemplazo a la disciplina mercantil, básicamente a través de diversos mecanismos %ue establecen límites tarifarios. Be este modo, las empresas son condicionadas a actuar como si estuvieran sometidas a competencia , en teoría, se evitarían las ineficiencias, dado %ue nadie puede abusar de la situación de monopolio de la %ue goza apropiándose de las rentas producidas por tal situación.Esta es la lógica en la %ue se basa la justificación de la re#!lación económica , donde la atención del Estado se centra $fundamentalmente& en la prevención o el control del poder monopólico de las firmas. (ero más allá del conjunto variado de técnicas 3  utilizables en la regulación económica, el encuadre teórico común %ue respalda la decisión acerca del carácter privado o público de un bien obedece a criterios de orden tecnológico es su naturaleza indivisible, la presencia de e#ternalidades, o su condición de monopolio natural lo %ue justifica la presencia estatal priorizándose, por lo general, a%uellos aspectos relacionados con el costo  la eficiencia productiva -!ópez  <elder, >DD?.Sin embargo, otras visiones postulan %ue las fallas de mercado no son la e#cepción sino la regla. (ara Stiglitz ->D;D, %uien se'ala %ue las situaciones en las %ue los mercados fallan son tan generalizadas %ue deben ser consideradas la norma  no la e#cepción, la falla no radica en los mercados sino en los intentos de conceptualizar el comportamiento real de es%uemas )puros* %ue, en la medida en %ue encuentran crecientes dificultades al momento del análisis empírico, se ven obligados a suponer condiciones %ue se alejan de las relaciones reales. (rze2orsFi ->DD? sostiene %ue no puede ablarse de )fallas* e#ternas srcinadas en límites técnicos %ue empa'an el funcionamiento del mercado, %ue no e#iste como tal, sino de la posibilidad de múltiples arreglos institucionales, cada uno con consecuencias diferentes. (erspectivas aún más eterodo#as reconocen las limitaciones del mercado en un sentido %ue va más allá de sus problemas de funcionamiento  de configuración institucional. En esta línea, 0ajone  !a Spina ->DD6 se'alan los límites de la propia lógica mercantil para lograr resultados satisfactorios desde el punto de vista social. En muc as áreas de actividad económica los criterios valorados positivamente son independientes de los valores de la competencia mercantil, cuando no antagónicos 4 . En relación con la prestación de servicios públicos, estas visiones, %ue pueden enmarcarse en la noción de re#!lación social  ponen el énfasis en la posibilidad efectiva de garantizar a la población el acceso a los servicios sin descuidar la reglamentación sobre un conjunto de aspectos como la protección ambiental, la seguridad de los productos, el derec o a la información o la participación ciudadana, %ue desde los puntos de vista anteriores son meramente )e#ternalidades* de las actividades económicas. !os planteos de la re#!lación social  , marginados por gran parte de la literatura especializada, trascienden los criterios de orden tecnológico %ue &a juicio de la maoría de los economistas& ameritan la intervención reguladora del Estado. (ensada en términos de protección de los derec os de ciudadanía, en tanto referente más inclusivo %ue las categorías de )usuario*  sobre todo de )consumidor*, la regulación social involucra al Estado como orientador   de la oferta de bienes públicos. <undamentalmente, se trata de adoptar entre los principios rectores de la reglamentación estatal la consideración de )valores de naturaleza no comercial*, la bús%ueda de una redistribución de la ri%ueza )sobre la base de derec os sociales  consideraciones e%uitativas* e incluso )la reprobación moral de una actividad* -como la contaminación del ambiente. Asimismo, el alcance de la normativa debería contemplar también diferentes opciones de provisión de recursos materiales básicos %ue permita a los sectores sociales más vulnerables el acceso a otras alternativas de servicios no comerciales, o bien puede obligar a una empresa de servicios públicos a %ue satisfaga todas las demandas de servicio razonable en zonas carenciadas  de menor densidad de población -aun%ue esto sea económicamente no rentable,  a %ue distribua las tarifas para financiar a los usuarios de menores recursos -0ajone  !a Spina, >DD6. 4 !a regulación ambiental es ejemplo de esto. 4
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