"THE RIGHT TO BE HEARD BEFORE ADMINISTRATIVE TRIBUNALS AND JUDGES"

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  THE RIGHT TO BE HEARD BEFORE ADMINISTRATIVE TRIBUNALS AND JUDGES LE DROIT DE LA DÉFENSE DEVANT LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET LE JUGE DE CELLE-CI ********** Rapport Général présenté par Monsieur
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THE RIGHT TO BE HEARD BEFORE ADMINISTRATIVE TRIBUNALS AND JUDGES LE DROIT DE LA DÉFENSE DEVANT LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET LE JUGE DE CELLE-CI ********** Rapport Général présenté par Monsieur le Juge Declan Costello Juge à la Haute Cour d'irlande CONTENU INTRODUCTION Page 1 SECTION II La source du droit de la defence: (a) Par les autorités administratives (i) Droit civil et précédents Page 3 (ii) Loi constitutionnelle Page 15 (b) Dans les tribunaux administratifs Page 18 SECTION II L'étendue du droit de la défense par les autorités administratives Page 18 (a) (b) Dans les statuts, règlements, décrets, codifiant la loi ayant trait au droit de la défense Page 19 Dans les statuts prévoyant des procédures administratives spéciales Page 22 (c) Dans les statuts et règlements spéciaux portant sur certains domaines de l'admi nistration Page 24 (d) Dans les précédents des états-membres Page 25 (e) Exceptions au droit de la défense Page 33 SECTION III Nature du droit de la défense par les autorités administratives Page 36 SECTION IV Le droit de la défense devant un juge administratif et dans les tribunaux civils avec possibilité de revoir une décision administrative (a) Tribuanux administratifs Page 41 (b) Tribunaux civils avec possibilité de revoir les décisions administratives Page 45 SECTION V Recours contre le refus du droit de la défense (a) Dans les états-membres ayant des tribunaux administratifs Page 47 (b) Dans les autres états-membres Page 51 INTRODUCTION Le principe fondamental de ce sujet qui sera discuté au colloque, est, comme l'a montré un certain nombre de rapports nationaux, un principe très ancien. Le rapport belge cite le Répertoire Pratique de la loi belge et se rapporte au droit de la défense comme étant un droit primordial ancré dans la notion de justice dont il est le corollaire ; le rapport grec parle du droit de la défense devant un juge comme étant l'un des tout premiers droits de l'homme ; le rapport anglais montre comment on trouve la règle audi alterem partem dans les fondations médiévales du droit commun. Le colloque examinera cependant ce principe ancien dans un contexte moderne, c'est-à-dire dans le contexte des procédures que les autorités administratives et tribunaux administratifs suivent en adoptant des actes ou des mesures, ou en prenant des décisions. Ce sujet peut être considéré comme étant un droit civil nouveau provenant d'un droit naturel ancien. Les rapports nationaux ont prouvé que la décision du Comité Exécutif de tenir ce colloque sur la règle audi alterem partem était très à propos, car presque tous montrent que dans leurs lois des développements d'origine très récente et d'une importance considérable ont eu lieu. Par exemple, trois pays ont récemment arrêté des codes de procédure qui ont pourvu tout particulièrement au droit de la défense par leurs autorités administratives ; deux états-membres font, à l'heure actuelle, la rédaction de ces codes ; un état-membre a récemment arrêté une constitution qui pourvoit expressément à l'exercice du droit à la fois devant ses tribunaux et devant son administration ; et dans presque tous les états-membres, il y a eu, depuis ces vingt dernières années, un développement considérable de décisions passées qui font force de loi. Examiner ce qui s'est passé, dans les étatsmembres de la Communauté, dans ce domaine important qu'est le droit administratif, est donc une étude très précieuse. Pour terminer, on peut faire deux remarques préliminaires. Tout d'abord, dans la préparation de ce rapport général, il a été possible, avec l'aide des auteurs des rapports nationaux, d'adopter, en faisant quelques petits changements, les grandes lignes du sujet suggéré dans la Liste des questions aux rapporteurs . Deuxièmement, on devrait dire un mot concernant la terminologie utilisée dans ce texte. Le terme autorités administratives a été utilisé pour décrire l'administration en général, et n'inclut pas les tribunaux administratifs . Les tribunaux civils sont les tribunaux qui ne sont pas les tribunaux administratifs . Les termes droit d'audience ou droit de la défense incluent la préparation de soumissions écrites, et n'impliquent pas nécessairement une audience verbale. Nous n'avons pas cru utile de traduire, dans le texte anglais, les expressions courantes telles que procédure contradictoire , droits de la défense , principes généraux de la loi . Et bien que l'expression française droit de la défense diffère quelque peu de l'expression anglaise right to be heard (ou to a hearing ), selon les lois des étatsmembres, les deux expressions ont été utilisées alternativement pour décrire le droit (qui correspond au droit contenu dans la règle audi altérera partem ) d'une personne pouvant être affectée d'une façon défavorable par une mesure ou une décision ou un acte administratifs, personne à qui l'on donne un avis préalable et à qui l'on donne l'occasion de préparer son cas et de faire des soumissions (verbales ou écrites) y ayant rapport. SECTION I SOURCE DU DROIT DE LA DEFENSE (a) Par les autorités administratives (i) Droit écrit et précédents La source du droit de la défense, dans les tribunaux administratifs des états-membres sera étudiée au paragraphe (b) ci-dessous. Nous nous proposons ici d'étudier la source du droit de la défense, par les autorités administratives, selon les lois des états-membres. D'après les rapports nationaux, on a pu faire les observations générales suivantes : Jusqu'à récemment, on pouvait dire, sauf certaines exceptions déposées par le parlement (statuts), par l'exécutif (règlement et décret), et par les tribunaux (qui, en l'absence d'une disposition écrite, déclaraient que dans certaines circonstances, le droit existait), que le droit administratif des états-membres ne reconnaissait aucune règle générale selon laquelle les personnes, affectées par des décisions administratives, avaient un droit de la défense avant qu'elles ne soient prises. Mais les exceptions à la règle générale sont devenues de plus en plus nombreuses dans chaque état-membre, et les domaines dans lesquels le droit peut être exercé, ont été augmentés par le droit écrit (et règlement) d'une part et par les décisions judiciaires d'autre part. Ces développements semblent avoir pris place dans la plupart des états-membres, dans les années '60, et certains rapports nationaux font mention d'un changement d'attitude judiciaire ayant eu lieu vers cette époque-là ; les précédents prirent donc une très grande importance comme étant source du droit de la défense. Dans certains pays, les tribunaux instaurèrent d'abord le droit dans des cas d'infraction à la discipline et des cas de renvoi, puis le reconnurent lorsque les autorités administratives appliquaient des sanctions , et de façon plus générale, lorsque les droits et intérêts légitimes pouvaient être affectés. Dans certains états-membres, le développement a été plus rapide que dans d'autres. Dans deux états-membres (Allemagne et Luxembourg), l'obligation de respecter le droit de la défenses a été, sauf dans certains cas mentionnés, applicable par des lois d'ordre général à toutes les autorités administratives ; dans deux états-membres (Pays-Bas et Danemark), une telle loi est en projet ; dans un autre pays (France), un décret sera prochainement mis en vigueur, selon lequel l'obligation est applicable à un certain nombre (mais pas toutes) d'autorités administratives ; dans un autre état-membre (Grèce), l'obligation a été incluse dans la Constitution. La source de la règle audi alterem partem (les droits de la défense) dans la loi actuelle de chaque état-membre peut être ainsi brièvement exposée : En France, le principe général, à savoir qu'il n'y a pas de droit général de la défense avant qu'une décision administrative ne soit prise, existe encore. Mais ce principe général a toujours été soumis à des exceptions et ces exceptions ont, ces dernières années, augmenté par suite de (a) statuts et règlements, et (b) décisions du Conseil d'etat. On peut diviser en trois catégories les statuts et règlements demandant une procédure contradictoire : (I) ceux ayant trait aux mesures disciplinaires contre les employés des services publics, ainsi que ceux renfermant des sanctions ; (2) ceux limitant les droits de la propriété ; (3) ceux limitant la liberté personnelle. Mais le parlement et l'exécutif n'étaient pas la seule source de ces droits. Les tribunaux administratifs reconnurent le droit de la défense comme étant un principe général de loi et demandèrent aux autorités administratives d'adopter une procédure contradictoire dans des cas où le caractère des décisions proposées ou leurs effets en avait besoin. En 1944, comme cela a été mentionné dans un cas célèbre (5 mai 1944, Dame Veuve Trompier Gravier au Lebon Page 133), le droit, selon la loi française est ainsi défini : sous réserve des cas où la loi en a disposé autrement le principe des droits de la défense implique qu'une mesure individuelle d'une certaine gravité, reposant sur l'appréciation d'une situation personnelle, ne peut être prise par l'administration sans entendre au préalable la personne qui est susceptible d'être lésée dans ses intérêts moraux ou matériels par cette mesure, sauf si cette dernière constitue par nature une mesure de police . Dans un certain nombre de cas, depuis lors, le Conseil d'etat a élargi le terrain où les droits de la défense doit être reconnu par les autorités administratives (selon la référence faite dans la Section III). Très récemment, cependant, l'exécutif a, par règlement, étendu le droit beaucoup plus loin, par décret du 28 novembre 1983 (qui sera mis en vigueur le 3 juin 1984). Ce décret qui est maintenant une source importante du droit de la défense a rapport aux services administratifs de l'etat (sauf ceux sous l'autorité du Ministre de la Justice) et aux établissements publics de l'etat, et demande qu'une procédure contradictoire soit introduite par les autorités administratives dont il est fait référence dans le décret, avant de prendre une décision dans un certain nombre de situations prescrites par exemple lorsque la décision administrative cause une atteinte à la liberté personnelle, l'imposition de sanctions, l'octroi d'autorisations avec certaines conditions restrictives. On analysera les précédents et le code dans la Section II ci-après. De plus, le droit est contenu dans un certain nombre de statuts et règlements particuliers. Le rapport hollandais montre comment, aux Pays-Bas, les tribunaux ont instauré le droit de la défense en mettant en application un principe général du droit administratif qui demande à ce que les autorités administratives suivent les principes qui sont généralement tenus pour être l'administration juste et propre, l'un des principes étant d'obliger une autorité administrative à exercer un soin particulier lors de toutes ses opérations et de ne pas agir au détriment de tierces parties sans raison valable. Les tribunaux ont décidé que ce principe pouvait, dans certaines conditions, forcer une autorité administrative à entendre une personne susceptible d'être affectée par une décision administrative. Par exemple, en 1952, le tribunal déclara nulle une décision qui fixait un certain nombre d'heures d'enseignement ; mais cette décision avait été prise sans consulter préalablement la partie plaignante, bien que la décision ait été prise selon des règlements n'exigeant pas qu'il soit donné d'avis préalable. Le parlement hollandais a aussi arrêté un certain nombre de statuts où des mesures ont récemment été prises pour le droit de la défense. L'acte Administrative Justice (Public Orders) Act de 1975 a pris des mesures pour la procédure administrative qui, bien que ne se référant pas explicitement au droit de la défense, le protège d'une manière significative. La section 7 de cet acte octroie un droit d'appel (sous réserve d'un certain nombre d'exceptions) aux personnes affectées par des arrêtés administratifs, à moins que l'arrêté ne soit soumis à des procédures de révision renfermées dans l'acte. Ces procédures permettent de formuler une demande au corps administratif qui a rédigé l'arrêté d'origine, sujet de la plainte, et qui demande que l'arrêté soit révisé. En agissant ainsi, l'objecteur doit être entendu. D'autres développements sont en cours. Une commission d'etat prépare, à l'heure actuelle, des statuts qui fixeront les règles générales du droit administratif, et l'on envisage que le projet de loi renferme des dispositions générales ayant trait au droit de la défense des parties intéressées, et aux procédures à suivre par les autorités administratives lors de telles audiences. Les développements constatés aux Pays-Bas et en France ont, selon le rapport allemand, progressé d'un pas en Allemagne, La loi allemande fait une différence entre le droit de la défense (qui est un principe ayant trait au droit qu'a un individu de se défendre lors de procédures ayant un caractère criminel ou disciplinaire) et le right to be heard (qui est un principe ayant une connotation plus vaste et qui réfère au droit existant non seulement lors de procédures judiciaires mais également en ce qui concerne des décisions prises par les autorités administratives). Ce droit ( Anspruch auf rechtliches Gehor ) est considéré comme étant un droit public subjectif. Avant qu'il n'ait été inclus dans les codes de procédure, les précédents avaient établi le droit de la défense par les autorités administratives dans des cas où les droits ou intérêts légitimes étaient susceptibles d'être affectés par une décision administrative, ayant développé le droit de la défense à partir du principe de l'état de droit et du principe que le respect pour la dignité de la personne humaine devrait être le sujet d'une action administrative. Mais la règle audi alterem partem a été instaurée récemment par la loi comme étant une règle générale que les autorités administratives doivent suivre. Selon l'article 28 de la loi fédérale du 25 mai 1976 ( VwVfG ) (qui a été mise en vigueur le 1er janvier 1977) qui s'applique aux autorités administratives fédérales ainsi qu'aux autorités du Lander quand elles mettent en application la loi fédérale, les autorités administratives doivent, sauf exceptions mentionnées, donner à la personne impliquée dans la procédure administrative, la chance de s'expliquer positivement dans des cas où une décision administrative peut affecter ses droits. Lorsque les autorités administratives du Lander mettent les lois du Lander en vigueur, leurs codes de procédure ont soit adopté les dispositions du droit fédéral, soit arrêté les dispositions dans des termes semblables à ceux du droit fédéral. Des dispositions spéciales ayant trait aux procédures devant les autorités administratives portant sur des questions fiscales ou de sécurité sociale, ont adopté les dispositions de l'article 28 de la loi du 25 mai Au Luxembourg, le rapport luxembourgeois se réfère à des développements similaires à ceux qui ont eu lieu en Allemagne. Le droit de la défense a été peu à peu reconnu par le parlement, et en même temps les précédents du Conseil d'etat ont augmenté les erreurs dans la loi en ayant recours aux principes généraux du droit . Pour illustrer ceci, le rapport signale un jugement de la section judiciaire du Conseil d'etat du 13 avril 1961 qui annule une décision prise par le Ministre des transports de retirer un permis de conduire pour la simple raison que le titulaire du permis n'avait pas été notifié de l'acte illicite dont il était accusé. En donnant ses raisons, le Conseil d'etat déclara que : Un principe général de droit exige, à peine d'annulation pour excès de pouvoir, que toute sanction administrative d'une gravité équivalente à celle du retrait du permis de conduire d'un chauffeur professionnel ne soit prise qu'après que l'intéressé aura été mis en mesure de discuter les griefs formulés contre lui . Mais récemment, le parlement a décidé que le droit de la défense devrait être établi comme étant une règle générale du droit administratif et, par une loi du 1er décembre 1978, les procédures administratives non contentieuses furent réglementées en établissant certains principes généraux fondamentaux et en autorisant l'exécutif à les mettre en vigueur par un règlement détaillé. L'article 1 des statuts faisait mention du droit de la défense comme suit ; il stipulait que les règlements devraient assurer le respect des droits de la défense de l'administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l'administré à la prise de la décision administrative et spécifiait qu'ils devraient assurer la collaboration procédurale de l'administration, consacrer le droit de l'administré d'être entendu, d'obtenir communication du dossier administratif, imposer la motivation des actes administratifs et indiquer le mode de procédure des organismes consultatifs . Les règlements, comme ils le sont requis par ces statuts furent dressés le 8 juin 1979 ; on peut par conséquent maintenant trouver la source principale du droit de la défense dans les statuts de 1978 et les règlements de Le Danemark évolue vers la situation que l'on trouve à l'heure actuelle en Allemagne et au Luxembourg. Le Ministère de la Justice prépare en ce moment un projet de loi sur le droit administratif, et une section séparée renfermera une disposition donnant - sauf certaines exceptions - à une partie le droit de la défense si une autorité administrative est en possession de renseignements positifs contre la partie et si l'autorité présume que cette partie n'est pas consciente du fait que ces renseignements ont été obtenus par l'autorité administrative concernée. Cette législation proposée mise à part, il existe déjà au Danemark une protection considérable des droits de la personne pouvant être affectée par les décisions administratives. Comme dans d'autres états-membres, il y a des règles spécifiques établies par des statuts dans certains domaines de l'administration publique qui imposent une obligation sur les autorités administratives pour permettre à une partie intéressée de protéger ses intérêts durant les procédures administratives y compris une obligation sur les autorités administratives de notifier la partie d'une affaire en cours et de lui donner l'opportunité de faire des représentations avant qu'une décision ne soit prise. Mais, en plus, il y a un statut de portée générale The Public Access of Administrative Information Act de 1970 qui aide à protéger le droit de la défense en stipulant qu'une partie quelconque prenant part à une affaire étudiée par une autorité administrative peut, quelque soit le stade des procédures, demander qu'une décision sur cette affaire soit différée jusqu'à ce que la partie ait soumis ses observations, ce qui oblige les autorités administratives de donner accèss à cette partie aux dossiers ayant trait à son cas (sections 10 et 12 de l'acte de 1970). Alors qu'au Danemark, il est de la compétence des tribunaux civils (judiciaires) d'annuler une décision administrative pour la simple raison que les règles fondamentales des procédures administratives ont été passées outre, il y a eu relativement peu de cas où il a fallu statuer. Mais le droit de la défense a été protégé au Danemark par une 10 source qui est unique à ce pays. A diverses occasions, l'o
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