Panel : Oil Governance in the Current Energy Crisis

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  Panel : Oil Governance in the Current Energy Crisis Pluralité de gouvernances des sociétés nationales de pétrole en Amérique latine (Brésil, Mexique et Venezuela) Isabelle Rousseau 1 Au début du XXI ème
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Panel : Oil Governance in the Current Energy Crisis Pluralité de gouvernances des sociétés nationales de pétrole en Amérique latine (Brésil, Mexique et Venezuela) Isabelle Rousseau 1 Au début du XXI ème siècle, la conjonction de la hausse importante du prix du baril et l arrivée au pouvoir de nouvelles forces politiques (en Russie, au Venezuela et en Bolivie) ou l émergence politique et économique de certains Etats et régions (Caspienne et Asie Centrale) ont favorisé la révision des politiques libérales au profit d un nouvel interventionnisme de l Etat dans les activités de l énergie. Outre la flambée des cours du pétrole, rentrent aussi en ligne de compte d autres facteurs : l arrivée au pouvoir de nouveaux gouvernements (en Russie, au Venezuela et en Bolivie) qui se sont montrés très peu satisfaits des politiques engagées par les gouvernements précédents (ce fut aussi le cas en Algérie et au Kazakhstan) ainsi que les grandes constantes qui épaulent les nationalisations dans le secteur minier: la méfiance vis à vis des étrangers notamment des puissances occidentales (pays et compagnies confondus) et le besoin de contrôler l ensemble de la chaîne de production des hydrocarbures pour avoir la maîtrise de l économie et résoudre les problèmes sociaux auxquels ces pays sont confrontés. Cette nouvelle vague de nationalisations a remplacé une époque de forte libéralisation ( ) qui s était traduite dans l industrie pétrolière par un vent d ouverture et de re-privatisations. Bien que les raisons aient différé selon les pays, ce mouvement était accompagné partout de la diffusion de normes juridiques contraignantes encadrant les relations contractuelles entre Etats propriétaires des ressources en terre et compagnies privées étrangères pour garantir aux investisseurs un haut degré de sécurité des droits acquis par contrat. En ce qui concerne l Amérique latine, le nouveau nationalisme pétrolier a accompagné l arrivée au pouvoir de nouvelles forces de gauche, antagoniques à l idéologie neo-libérale qui intégrait le fameux «consensus de Washington». Le Venezuela, sous l égide du Président Hugo Chávez, a été le pionnier de ce revirement, suivi bientôt par la Bolivie et l Equateur. La visibilité de ce phénomène a été d autant plus notable que certains d entre eux s étaient largement engagés dans la voie neolibérale. Ce fut le cas de l Argentine et de la Bolivie qui avaient privatisé totalement leur industrie. Quoique le Venezuela n ait pas suivi une voie aussi extrême, néanmoins la Apertura était conséquente. Le contraste n en n a été que plus frappant. Néanmoins, hormis ces quelques cas, ni l ouverture ni le nouveau nationalisme de l industrie pétrolière n ont acquis ces dimensions dans les autres pays latinoaméricains. Le Mexique et le Brésil, deux autres grands pays pétroliers (principalement le Mexique), présentent des situations différentes. L intérêt du Brésil qui vient tout récemment d accéder à la catégorie de pays exportateur (il a été importateur jusqu en 2006)- provient de son expérience et de la capacité qu il a su développer dans l off 1. Professeure et Chercheuse. Centro de Estudios Internacionales. El Colegio de México. Responsable d un projet CONACYT Vers une meilleure gouvernance de Pemex et de l industrie pétrolière mexicaine». 1 shore mais aussi de la bonne gouvernance de sa société nationale Petrobras - qui en fait un modèle parmi les NOC s. De son côté, le Mexique est resté fidèle au nationalisme qui a imprégné l industrie pétrolière depuis l expropriation des compagnies pétrolières internationales en L Etat n a jamais perdu sa place centrale dans l organisation de ce secteur même durant les années 90 alors que le Mexique signait le traité de l ALENA avec les Etats-Unis et le Canada et faisait montre d une très grande ouverture de son économie dans les autres secteurs d activités industrielles, financières et commerciales. L hypothèse que nous voulons développer ici est la suivante : l hétérogénéité dans les modèles de gouvernance de l industrie et de la société nationale dépendent du rôle que l Etat a joué dans la création et dans le développement du secteur minier et donc de l industrie pétrolière- et du type d institutions qu il a voulu, pu ou su construire pour encadrer ce secteur. Ainsi, en fonctions de l organisation de ce secteur et de l encadrement institutionnel établi, les vagues de libéralisation et ensuite de nationalisation n ont acquis ni la même dimension ni suivi les mêmes modalités. Pour ce faire, nous allons procéder à une comparaison principalement entre le Venezuela et le Mexique. En effet, ces deux pays sont les deux grands pays pétroliers latino-américains. Nous n aborderons le Brésil que de facon tangentielle car, jusque très récemment (2007), le Brésil n était pas un pays auto-suffisant en pétrole. Nous nous proposons d étudier dans les deux cas les stratégies développées par les Etats pour construire leur industrie pétrolière. Nous observerons, en particulier, la relation que l Etat a entretenu avec sa société nationale le rôle qui lui a attribué pour consolider le régime politique et pour le développement industriel et économique du pays- les institutions qu il a crées et aussi la place accordée aux compagnies étrangères dans la production pétrolière. Nous examinerons, dans un premier temps, la naissance et le développement de l industrie pétrolière jusqu au moment de l ère libérale (années 90). Puis nous étudierons les modalités qui ont présidé à l ouverture dans les deux cas, en montrant comment la construction institutionnelle a conduit à des modes d ouverture et de gouvernance totalement différents. Enfin, nous analyserons comment ce construit institutionnel et organisationnel préside le renouveau du nationalisme pétrolier dans ces deux pays. La naissance et le développement de l industrie pétrolière au Mexique et au Venezuela Introduction En Amérique latine, l industrie pétrolière est née et a été faconnée par les compagnies internationales (américaines, en général), à la fin du XIXème siècle. Pour ce faire, en général, le cadre légal et fiscal a été modifié de manière à attirer les capitaux étrangers. Néanmoins, l histoire propre de chacun des pays de la région modèlera de facon différente l évolution de ce secteur économique. Les cas du Mexique et du Venezuela sont patents à cet égard. 2 Mexique Les origines de l industrie pétrolière au Mexique L exploration et la production de pétrole au Mexique commencent, au XIX ème siècle, vers la fin des années soixante, cependant le début de la production à grande échelle date de 1901, dans la région de Ébano-Pánuco. Le développement de l industrie pétrolière est corrélatif à un changement du cadre légal en vigueur. En effet, s il est vrai que, jusqu en 1884, le régime de propriété du sol et du sous-sol était favorable à la nation (couronne espagnole puis nation mexicaine), en 1884, le gouvernement de Porfirio Díaz adopte la conception anglo-saxonne des droits de propriété : les ressources du sous-sol se convertissent en propriété exclusive du propriétaire du sol. La loi de 1901 spécifique au pétrole - confirme ce droit et délivre en outre au gouvernement mexicain la possibilité de donner en concession aux compagnies privées des aires appartenant à la nation. Ce nouveau cadre légal va favoriser la venue de compagnies anglaises et américaines qui se bénéficieront aussi d un cadre fiscal très favorable. En très peu de temps, le Mexique va devenir un des principaux pays producteur et exportateur de pétrole. 2 Le développement de l industrie pétrolière était totalement dépendant de l étranger quant aux capitaux étrangers, aux cadres et hauts cadres et à la technologie. En effet, la Révolution mexicaine avait affecté et désorganisé les entrepreneurs et l Etat était en pleine reconstruction. Bien que la Constitution de 1917 ait restitué à la nation les droits de propriété sur les ressources du sous-sol, durant de nombreuses années la législation porfiriste continuera à prévaloir. Si bien qu après la Révolution, la production pétrolière continuera à croître. De facon graduelle, les gouvernements émanant de la Révolution chercheront à reprendre le contrôle des ressources pétrolières, mais il leur faudra plus de deux décennies pour y parvenir : entre la promulgation de la Constitution de 1917 et la Nationalisation en Ils tenteront à la fois de faire reconnaître les droits et la souveraineté de la Nation aux investisseurs étrangers et aussi d augmenter les revenus fiscaux. Dès 1915, ils vont se doter de spécialistes pour surveiller l industrie pétrolière et la réguler puis, en 1918 et ensuite en 1925, les gouvernements mexicains ont émis des lois qui, à partir d un nouveau cadre fiscal, tentaient de remettre en cause le principe de concession à perpétuité (pour lui fixer une durée temporelle) ; solution qui a essuyé le refus total des compagnies étrangères. Ayant un besoin urgent de réactiver l économie du pays, le gouvernement cherche à négocier avec les compagnies (loi du Pétrole de 1928) et leur donner des garanties concernant leurs activités au Mexique tandis qu en contrepartie les compagnies devaient prouver qu elles étaient réellement les propriétaires des terrains et qu elles avaient vraiment réalisé des investissements pour produire du pétrole (et obtenir ainsi des concessions confirmées). 3 Néanmoins, de par la conjonction de divers facteurs, à partir de 1922 la production a commencé à diminuer. En outre, lorsque les compagnies comprirent que tôt ou tard le gouvernement mexicain appliquerait les principes de la Constitution, leur unique objectif fut d extraire et d exporter le plus possible de facon à récupérer rapidement leurs investissements et financer leurs futures opérations (négligeant toute mesure de conservation et de protection des puits et des champs). En 1932, la Anglo-Dutch Mexican Eagle Co. 2. En 1918, 73% de la production était d origine américaine, 21% anglaise, 4% hollandaise et 2% hispano-mexicaine. 3. Angel de la Vega. La evolución del componente petrolero en el desarrollo y la transición de México. PUE/UNAM pp découvrit et développa le champ de Poza Rica, (Veracruz) ce qui a réactivé un peu la production du pays. Cependant, au moment où le président Cárdenas décide d exproprier les compagnies étrangères, les revenus fiscaux provenant du pétrole avaient nettement diminué (vu la baisse générale de la production). De la nationalisation du pétrole à la fin des années 1980 Le processus d édification de Pemex et de l industrie pétrolière mexicaine a été un acte éminemment politique. En effet, bien que l article 27 de la Constitution de 1917 revendique pour la nation la propriété des ressources du sous-sol, cette Charte, dans sa version originale, n excluait pas la participation du secteur privé, que ce soit sous forme de concessions ou d autres formules juridiques. Sur la base des principes contenus dans l article 27, la loi pétrolière de 1925 et son règlement avaient en effet instauré un système de concessions. Ce sont les conditions dans lesquelles s est produite la nationalisation du pétrole au Mexique et la nature de l Etat mexicain qui émerge de la Révolution qui conduiront à donner une interprétation particulière à cet article constitutionnel et forger une équivalence entre les termes suivants : «Nation = Etat = Pemex «4. Comme nous l avons vu, les conceptions des gouvernements émanant de la Révolution ( ) ne se différenciaient pas fondamentalement eu égard aux capitaux étrangers - de celles des Porfiristes du siècle précédent : la reconstruction du pays et la réactivation des entreprises rendaient indispensable le recours au secteur privé, qu il soit national ou étranger. La seule obligation pour les investisseurs étrangers consistait à accepter le nouveau rôle exercé par l Etat mexicain dans la conduite des processus économiques 5. Or, les compagnies étrangères qui exploitaient les hydrocarbures au Mexique n avaient pas voulu reconnaître les lois mexicaines 6. Confrontées aux demandes des syndicats qui réclamaient une augmentation de salaire et une participation majeure dans la prise de décisions concernant la gestion de l industrie, elles refusèrent de reconnaître la décision de la Cour Suprême de Justice qui donnait raison aux syndicats. Cette négation fut interprétée comme une atteinte inacceptable envers la souveraineté de l Etat. Ce conflit mettait à l épreuve le système corporatiste qui appuyait ouvertement les organisations de travailleurs ainsi que la nouvelle jurisprudence 7. C était un comportement jugé inadmissible par un régime qui cherchait encore à s affirmer, et ce dans un pays qui n avait pas encore pansé les blessures morales que les invasions étrangères de la seconde moitié du XIXème siècle lui avaient laissées. Ceci a conduit le Président Lázaro Cárdenas, le 18 mars 1938, à nationaliser le pétrole et à créer par décret, le 7 juin 1938, une société publique Petróleos Mexicanos (Pemex)-. Dès lors, Pemex sera une entreprise décentralisée du gouvernement fédéral, dotée d un caractère technique, industriel et commercial et d une personnalité juridique et un patrimoine propres. 8 Elle a pour mission d administrer, mettre à profit, transformer, commercialiser et conserver une ressource non renouvelable d intérêt pour la souveraineté nationale et de grand impact sur la structure économique du pays. 4. Isabelle Rousseau. «A la recherche d une meilleure gouvernance d entreprise : Petróleos Mexicanos (Pemex)». Etudes du CERI. CERI/ Sciences Po p Knight, Alan. The Mexican Revolution. Cambridge University Press (Vol. 2). 6. Parmi les compagnies étrangères, les intérêts anglo-hollandais prédominaient. En 1938, sous l égide de la Royal Dutch-Shell (groupe El Aguila), ils possédaient 70% de l industrie pétrolière au Mexique. 7. Vega, Angel (de la), op.cit. 8. PEMEX, Marco jurídico básico. 1ra edición. México p Néanmoins, l expropriation des compagnies étrangères et l acte de nationalisation de l industrie pétrolière ne suffisent pas à expliquer à eux seuls le statut de monopole public qu a acquis Pemex. Ce sont la construction du système politique mexicain post-révolutionnaire et les assises légales qu il s est données qui permettent de comprendre comment on est passé du statut de «nation détenant la propriété des hydrocarbures» à celui de «société nationale, monopole d Etat dans la gestion de l activité pétrolière» 9. Bien que le principe du monopole d Etat n ait pas présidé à la naissance de Pemex, il sera instauré quelques années après. C est avec la réforme de l Article 27 de la Constitution, le 9 novembre 1940, que l industrie pétrolière deviendra une industrie d Etat. Par un transfert de droits, l Etat est le représentant juridique et politique de la nation et Pemex, un instrument qui permet à l Etat et au gouvernement fédéral qui le représente - d organiser l industrie pétrolière et gazière et de promouvoir son développement. Par le truchement de la société nationale, l Etat va prendre en charge toutes les opérations de l industrie pétrolière. Parallèlement, il se dote d un cadre légal qui couvrira toutes les activités du secteur tant minières que de transformation industrielle. La Constitution achèvera de consolider le statut de monopole de Pemex en attribuant un caractère stratégique à l industrie pétrolière. Dans ce contexte, Pemex s est vu confier des objectifs et des tâches qui excédaient de loin celles qui incombent normalement aux compagnies pétrolières. Depuis sa nationalisation, PEMEX a traversé trois grands moments. De 1938 au milieu des années soixante-dix, le secteur pétrolier a été un des piliers fondamentaux de l industrialisation du pays. Sous le lemme Au service de la Patrie, la paraétatique a eu pour tâche de fournir de l énergie bon marché et d assurer l autosuffisance énergétique du pays. En bien des égards, l entreprise a réussi à satisfaire les buts assignés: durant plus de trente ans, Pemex a pu alimenter le marché national avec une énergie très bon marché -au profit, en particulier, du développement industriel de quelques secteurs clés de l économie. 10 Cependant, les coûts de cette politique ont été particulièrement élevés. En tant que monopole d Etat dans un marché national fermé et protégé, les prix provenaient d une décision politique et n avaient que peu de relation avec les prix en vigueur sur le marché international. La capacité d autofinancement de l entreprise s est progressivement réduite. 11 Au début des années soixante-dix, la relative obsolescence de Pemex avait atteint un niveau critique: pour la première fois, le Mexique a dû importer du pétrole! A partir de 1977, la politique pétrolière a effectué un virage. La découverte de gisements impressionnants au Chiapas et au Tabasco (et ensuite dans l état de Campeche) et les niveaux records du prix du baril de brut ont favorisé la «pétrolisation» de l économie. La politique pétrolière s est orientée vers l exportation massive de brut. 12 Pour ce faire, de 1977 à 1982, l industrie pétrolière s est transformée et développée de manière notable; elle s est convertie en détonateur du dynamisme 9. Meyer, Lorenzo y Morales, Isidro. Petróleo y Nación ( ). La política petrolera en México. FCE En ce sens, le pétrole a participé à l élaboration et au maintien du Pacte social et de la politique priiste. 11. En donnant la priorité aux prix bons marchés, les prix de vente de Pemex sont restés bas en comparaison avec les prix internationaux tandis que les coûts étaient beaucoup plus élevés. 12. Ce changement s est fondé sur deux croyances: 1. très rapidement, au niveau mondial, de nouvelles sources d énergie allaient substituer le pétrole et 2. le prix du barril allait continuer à augmenter de facon exponentielle et ininterrompue. 5 économique national. 13 Parallèlement, le pétrole est devenu un instrument de financement une garantie sur tous les prêts internationaux. Ceci a précipité un endettement pharamineux, de l entreprise bien sûr mais aussi du pays. 14 Dans cette économie extrêmement fragile, la crise est survenue quand, simultanément, le prix du pétrole s est effondré et que les taux d intérêt bancaire se sont brusquement élevés. En 1982, endetté de facon extrême (la dette publique externe atteignait alors 100,000 millions de dollars), le Mexique était sur le point de se déclarer en banqueroute. 15 La nouvelle administration sous la houlette de Miguel de la Madrid ( )- a émis un diagnostique très sévère: la crise était le produit d une politique économique erronée qui avait provoqué de grands déséquilibres dans les secteurs public et externe et des distorsions dans le système financier et le marché de biens et des facteurs de production. Considérant que le protectionnisme de l appareil productif et la prédominance du secteur public étaient des options anachroniques, peu viables et, en outre, inefficaces, cette équipe a proposé des changements radicaux pour vaincre la crise, récupérer la capacité de croissance et obtenir un développement soutenu et sans inflation. Fort de ces principes, le gouvernement de Miguel de la Madrid a décidé de promouvoir les exportations non pétrolières ; parallèlement, il s est efforcé de construire un Nouveau Pemex, le soumettant à un ajustement économique rigoureux et, dans une moindre mesure, à des changements administratifs. La réduction budgé
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