LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL

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  Álvaro Espina* LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL Este trabajo sitúa la reforma de los sistemas de pensiones en el contexto de la del estado de bienestar para hacerlo
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Álvaro Espina* LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL Este trabajo sitúa la reforma de los sistemas de pensiones en el contexto de la del estado de bienestar para hacerlo sostenible. Se abandona el enfoque de las taxonomías o mundos del bienestar, introduciendo un modelo tridimensional para el análisis y el diseño de estas políticas, aplicándolo, en primer lugar, a las políticas de salud y su reforma, y enseguida a la de los mercados de trabajo. Este modelo tridimensional se emplea para estudiar las grandes reformas realizadas en los principales sistemas de pensiones, especificando sus tres dimensiones: la equidad actuarial-intrageneracional, su capacidad de resistencia a los shocks y su sostenibilidad intergeneracional. Los modelos analíticos identificados servirán para analizar la situación comparada y las perspectivas del sistema español de pensiones y para la propuesta de nuevas reformas. Palabras clave: políticas de empleo, pensiones, mercado de trabajo, sanidad. Clasificación JEL: G23, J40, J32, I Introducción Desde sus orígenes, los sistemas públicos de pensiones son componentes esenciales del estado de bienestar (EB) hasta el punto de que las características definitorias de cada sistema de pensiones han sido utilizadas, a modo de metonimia, para identificar en su conjunto los diferentes modelos o variedades de estado de bienestar existentes. De ahí que reformas sustanciales de estos sistemas comporten cambios de orientación del propio modelo o «régimen de bienestar» y, viceversa, la puesta en cuestión del régimen de bienestar * Consejero Técnico. Dirección General de Política Económica. Versión de enero de adoptado por cada país suele implicar variaciones importantes en su sistema de pensiones, ya que todas las partes integrantes del EB guardan cierta relación entre sí y el funcionamiento conjunto de las mismas no puede ser explicado solo por la suma de sus componentes, porque el EB es un sistema (Freeman, 1995). En este trabajo se propone enmarcar el estudio del sistema español de pensiones y su reforma en un análisis más general sobre la situación y la necesidad de reformas del conjunto del estado de bienestar en España, contextualizando uno y otra en la dinámica de grandes cambios que vienen observándose en las políticas de bienestar de los países de la OCDE para responder al imperativo de adaptación 35 Álvaro Espina 36 impuesto por la irrupción de la globalización, por la mutación demográfica (incluyendo en esta última la mayor inestabilidad de la familia) y por la aceleración del cambio tecnológico. Esta dinámica de cambios no ha sido uniforme, sino que cada variedad de EB ha respondido a los nuevos retos reorientando sus políticas aunque respetando, en cierto modo, la lógica empleada en la edificación del correspondiente «régimen», desarrollándola y adaptándola al cumplimiento de sus grandes funciones en este nuevo contexto. El trabajo se divide en cuatro partes: la primera analiza la disyuntiva analítica de abordar el estudio de las políticas de bienestar a través de la taxonomía de los estados (regímenes o mundos) de bienestar, por contraposición a hacerlo mediante la identificación de las dimensiones de cada una de las políticas de bienestar, especificando estas dimensiones para cada una de ellas. El segundo utiliza las políticas de salud para explorar el potencial de la metodología de las dimensiones del bienestar en orden a innovar en el análisis, el diseño y la propuesta de reformas y para evaluar los cambios que se vienen realizando. El tercero hace eso mismo con las políticas de mercado de trabajo. Finalmente, en la cuarta parte del trabajo se lleva a cabo una primera exploración del potencial que ofrece el enfoque de las dimensiones del bienestar para el estudio de las grandes reformas realizadas durante los dos últimos decenios en los principales sistemas de pensiones, para el análisis de la situación y las perspectivas del sistema de pensiones español y para la propuesta de nuevas políticas. 2. Mundos del bienestar versus dimensiones de las políticas de bienestar Puede decirse que el análisis de las políticas de bienestar durante el último cuarto de siglo se ha visto dominado por la propuesta de una tipología de Tres mundos del bienestar realizada por Gösta Esping-Andersen en y reformulada en 1999 (en adelante: 3GEA). La principal característica de esta metodología consiste en identificar los objetivos políticos que pretende conseguir prioritariamente cada una de las tres (o más) variedades propuestas en términos de «resultados de bienestar», definidos a través de un cierto número de «objetivos finales»: el grado de desmercantilización en la obtención de bienes y servicios por parte de los individuos o los hogares; la desfamiliación de la prestación de servicios, cuidados y consecución de seguridad económica; la ruptura de la estratificación social; la reducción de los «riesgos sociales», como quiera que estos se definan (wim); proporcionar una determinada densidad de «combinaciones de bienestar» o welfare mix (wim), etcétera. Dado este punto de partida, la taxonomía 3GEA tiene una fuerte connotación político-ideológica, cuya orientación conduce a cada uno de los tres mundos o regímenes a definir, por defecto, un suministrador principal de bienestar: el régimen «liberal» hace descansar esta responsabilidad sobre el mercado y solo se ocupa de corregir sus «fallos». Para el régimen «conservador» en un contexto de «capitalismo organizado» en que las corporaciones de la sociedad civil desempeñan un papel protagonista en el objetivo de mantenimiento de las rentas de activo a lo largo de las diferentes contingencias del ciclo vital, después del mercado el papel de suministrador de bienestar secundario por defecto es la familia, de modo que el Estado se reserva un papel subsidiario, cubriendo solo los «fallos de la familia» (y en el «régimen latino», caso de aceptarse su existencia, ni siquiera eso). Finalmente, en el régimen «socialdemócrata» 1 Véase el número especial de JESP, Emmenegger et al. (2015), conmemorativo del 25 aniversario. LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL DIAGRAMA 1 LOS TRES MUNDOS DEL BIENESTAR DIBUJADOS EN TRES DIMENSIONES Fuente: elaboración propia. el principal suministrador de bienestar es directamente el Estado, de quien implícitamente parece suponerse que no tiene fallos (o que sus fallos son menores que los de los otros suministradores), por lo que solo este último régimen podría definirse plenamente como estado de bienestar. Aunque en la propuesta 3GEA las denominaciones atribuidas a los tres regímenes son directamente políticas (liberal, conservador, socialdemócrata 2 ), se trata de una reelaboración de las tres variantes de políticas de bienestar propuesta anteriormente por Titmuss (1968, 1974), que es la que se retiene principalmente en la diagonal del Diagrama 1, ya que posee la ventaja de su mayor concisión y operatividad, al centrarse en las funciones clásicas 2 Para un análisis in extenso de todo ello, véase Espina (2002 y 2004). de la protección social y resultar independiente de los cambios en la orientación política de los Gobiernos que se suceden en la administración de los distintos regímenes, así como de los cambios en los mismos: en su última aportación a la literatura de los «mundos del bienestar» el propio Esping Andersen prefiere utilizar un apelativo geográfico en lugar de político para el caso de Escandinavia 3. Cualquiera que sea la evaluación que se haga acerca de su utilidad y el juicio que merezcan unas u otras clasificaciones 4, lo primero que salta a la vista es la inadecuación de estas tipologías para captar una divisoria fundamental en la configuración del complejo de políticas y entramados institucionales que conforman el 3 Al analizar la consecución del objetivo de ruptura de la estratificación social (Esping-Andersen, 2015). 4 Véase la síntesis del «negocio de la taxonomía del bienestar» (welfare modelling business) realizado por Powell-Barrientos (2011). 37 Álvaro Espina 38 EB, que consiste en la profunda asimetría señalada acertadamente por Jensen (2008) existente entre las prestaciones económicas (y otros mecanismos de protección social o aseguramiento del riesgo a través de transferencias de ingresos) y la prestación de servicios (de salud y de otros servicios personales o familiares, e incluso educativos). Algo parecido puede decirse sobre las diferencias entre las prestaciones de todo tipo y la regulación que utiliza herramientas puramente institucionales para conseguir objetivos similares. En el origen de tal asimetría se encuentra el carácter residual, reactivo, dirigido prioritariamente hacia la resolución de problemas y no al cumplimiento de programas que tuvieron siempre en Gran Bretaña las políticas sociales. Como señalara Ashford (1986), la política social británica fue sistemáticamente «empirista y anti-ideológica» y la edificación de un estado de bienestar no se planteó realmente hasta que a Lloyd George le resultó ya impracticable meter al 10 por 100 de la población en residencias de trabajo (workhouses), como exigía la Ley de Pobres, por lo que el Gobierno liberal estableció en 1908 las pensiones de vejez para los indigentes y en 1911 el seguro nacional contra la invalidez, la enfermedad (National Health Insurance) y el desempleo (Unemployment Insurance). Desde ese momento el seguro nacional de enfermedad se hizo cargo de la atención primaria de los trabajadores asegurados y el estado de la financiación de la red pública de medicina general. Con anterioridad, «la política social británica había sido inconexa y meramente reactiva, resultado de una mezcla de darwinismo social, sentimientos caritativos y respuestas puntuales a problemas práctico-administrativos», y ese carácter continuó impregnándolo todo (Ashford, 1989), incluida la nacionalización de la red de hospitales por el Gobierno de coalición presidido por Churchill durante la Segunda Guerra Mundial para preparar la infraestructura hospitalaria de cara a los bombardeos masivos, con lo que los salvó de la quiebra a la que estaban abocados desde mucho antes, pasando sin solución de continuidad a la creación del National Health Service en Su carácter centralizado perseguía una mayor eficiencia (valor inculcado por Herbert Spencer), siguiendo la tónica según la cual, en cierto modo, las instituciones de bienestar se habían ido creando, no a través de debates parlamentarios, sino a medida que el aparato funcionarial del servicio civil detectaba nuevos problemas de gestión y hacía propuestas prácticas de resolución, sin respetar ningún sedicente «modelo de bienestar». No se puede olvidar que Titmus fue en primer lugar un gran administrador, como Beveridge antes, y que su gran reto consistió precisamente en conceptualizar la respuesta de la política social a la Segunda Guerra Mundial, en la que la evacuación de la población, la asistencia hospitalaria, la atención a la población sin vivienda y la prestación de todo tipo de cuidados sociales se presentaba como un imperativo categórico nacional, al margen de cualquier preferencia política o ideológica, período durante el cual el civil service británico adquirió un tipo de capacidades y experiencia por encima de las de cualquier otra Administración civil (Titmus, 1950). Qué cabida tiene esto en la taxonomía de los «tres mundos» del Diagrama 1? Ninguna. Ni siquiera cabría suplir esta carencia conceptual incorporando un cuarto mundo de bienestar (híbrido), como se hace en el Diagrama 2 que resulta útil desde otras perspectivas, ya que la incapacidad para dar cuenta de la asimetría entre el mundo de las prestaciones y el 5 Sobre este proceso, en paralelo con lo ocurrido en EEUU, véase Espina (2013), especialmente 2.1. LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL DIAGRAMA 2 MUNDOS DE BIENESTAR (4 O MÁS) DIBUJADOS EN TRES DIMENSIONES Fuente: elaboración propia. mundo de los servicios de bienestar es inherente al razonamiento de los «regímenes», concebidos como piezas enterizas, siendo así que desde los dos informes clásicos de Beveridge ambas cosas van unidas y entrelazadas con las políticas dirigidas al pleno empleo. No cabe completarlo con nuevos mundos porque el diseño de unas y otras áreas de la política social se lleva a cabo desde lógicas distintas, a veces contrapuestas, lo que obliga a admitir que los sistemas de bienestar reales por contraposición a los tipos ideales que subyacen a la taxonomía 3GEA 6 no emplean una única sistemática para el diseño de todos sus componentes, sino que combinan varias lógicas, 6 Según Kersbergen-Vis (2015) la confusión entre tipología y tipos ideales de la propuesta 3GEA es en parte responsable de que en buena medida el trabajo de investigación «bienestarista» de los últimos decenios tenga el carácter de «ciencia normal», en el sentido de normalizadora, abandonando el estudio de las «anomalías» y su dinámica, mucho más rico y fecundo para el estudio y la innovación de políticas. superponiéndolas. Por ejemplo, el caso británico es modélico en la combinación de la lógica «residual» en las prestaciones económicas y la regulación con la lógica «institucional» en los servicios sociales. Es esta última la que interesaba fundamentalmente a Titmus, de modo que su trilogía se refiere a los servicios de bienestar, y dentro de ella el Reino Unido no ocupa la posición superior sino la inferior. Además, este carácter mixto en la dinámica de edificación de las políticas y las instituciones de bienestar no solo es aplicable a la contraposición entre los diferentes racimos de políticas, sino que resulta cada vez más frecuente incluso dentro del mismo racimo de ellas. Por ejemplo, la práctica totalidad de los sistemas de pensiones actuales contiene al menos dos y frecuentemente tres y hasta cuatro o más «pilares», cada uno de los cuales 39 Álvaro Espina 40 utiliza su propia lógica. Igualmente, en materia de políticas de salud, incluso un sistema característicamente «privatista» (o sea, residual) como el norteamericano contiene un poderoso pilar público (a través del cual el Estado financia ya más del 50 por 100 de este gasto, de modo que no puede ser considerado meramente residual) 7, junto a otro pilar (de carácter «cuasibismarckiano», esponsorizado por las empresas), un tercer pilar ampliamente regulado y subsidiado mediante gasto fiscal (individual o colectivo), y finalmente un segmento puramente privado, como se estudia en la segunda parte. Como veremos, esta diversidad encaja algo mejor en los cuatro «mundos» dibujados en el Diagrama 2 que en el esquema tridimensional de 3GEA. E igualmente sucede con el mundo de la regulación del mercado de trabajo, en donde todos los sistemas combinan con diferente grado de intensidad elementos legales de carácter vinculante con normas convencionales supraempresariales (unas erga omnes y otras de eficacia limitada), junto a acuerdos de empresa y contratos individuales de trabajo, como se estudia en la tercera parte. Captar esta diversidad implica desplazar el centro de atención desde los tipos ideales o mundos de bienestar (que denota un propósito explícita o implícitamente normativo, en favor de alguna de las tres variedades o de una mezcla de las mismas) hacia las funciones a desempeñar por las políticas de bienestar y las dimensiones de las herramientas a emplear para cumplir tales funciones, lo que denota una voluntad de acción e intervención y un propósito de evaluación y rediseño de las mismas. En su intento de «reinvención» del estado de bienestar holandés el equipo de Ruud A. de Mooij (2006) identificó tres funciones clásicas denominándolas con tres Rʼs: redistribución, 7 Espina (2013, Gráfico II). De la situación actual del sistema de salud de EEUU se habla en la 2ª parte. riesgo y reasignación (redistribución de la renta y las oportunidades, aseguramiento del riesgo social y reasignación de los recursos a lo largo del ciclo vital). A su vez, estos autores propusieron (p. 154) un marco bidimensional (cartesiano) para orientar su cumplimiento: una dimensión horizontal con el eje responsabilidad colectiva vs. responsabilidad individual, y otra vertical centralización vs. descentralización. En uno de los polos extremos de estas dos dimensiones se sitúa el Estado y en el otro el individuo y el mercado. En tres de los cuatro cuadrantes en que queda dividido el espacio cartesiano del bienestar los autores sitúan los tres mundos 3GEA (colectivo-centralizado, o universal; colectivo-descentralizado, o diversificado, e individual-centralizado, o residual), dejando el casillero sureste inferior (individual-descentralizado) para situar la política de desmantelamiento del estado de bienestar. En cambio, nuestros Diagramas 1 y 2 enmarcan la taxonomía de los regímenes de bienestar en un cubo con tres dimensiones cuyos ejes se refieren respectivamente a las modalidades de regulación y coordinación (eje horizontal), de financiación y determinación de la distribución (eje vertical) y de provisión, prestación y ejecución (eje de profundidad). A su vez, estas tres dimensiones permiten dotar al eje de una escala con tantas subdivisiones como precise la realidad analizada, situando en el punto de origen de cada uno de ellos la regulación, financiación o provisión completamente estatal, y en el extremo opuesto la alternativa de mercado estrictamente privada, especificando el significado de tal alternativa en cada dimensión: ley vs. voluntariedad; tributos o determinación legal vs. adquisición individual, y provisión estatal vs. suministro a través del mercado. LA REFORMA DE LAS PENSIONES Y EL ESTADO DE BIENESTAR: UN MARCO CONCEPTUAL DIAGRAMA 3 LOS TRES MUNDOS DE LAS POLÍTICAS DE SALUD EN TRES DIMENSIONES Fuente: elaboración propia. 3. El análisis tridimensional de las políticas de salud 8 El análisis tridimensional que desarrollo en todo este trabajo está inspirado en el estudio de Schmid et al. (2010), aunque en su caso las tres dimensiones solo admitían tres eslabones, como en la trilogía de Titmus, situando al NHS británico en el vértice inferior izquierdo, como se observa en el Diagrama 3 (lo contrario que en 3GEA). Aplicada a un solo ámbito de las políticas de bienestar la metodología tridimensional resulta plenamente significativa. De este modo se amplía el elenco de hechos considerados desde tres bloques enterizos (los seguros privados de salud, los seguros sociales de salud y el sistema nacional de salud) a nueve variables, lo que flexibiliza el análisis y permite dar 8 Este epígrafe es una síntesis de Espina (2013). cabida en él a las dinámicas de diversificación que se han venido observando. Por ejemplo, el NHS británico ha tratado de apropiarse de ciertas modalidades de provisión externa importadas desde Estados Unidos, recuperando la experiencia de las HMO (organizaciones de mantenimiento de la salud, de carácter no lucrativo) para incorporar incentivos a la mejora de calidad, la eficiencia y el control de costes, estableciendo una cierta concurrencia entre suministradores de servicios, aunque manteniendo el carácter público-estatal de la regulación y la financiación, así como la facultad de contratación y el carácter de pagador único (single payer), depositada en manos de los médicos generalistas (GP) residenciados en las unidades de salud, que «contratan», en régimen de pseudomercado, la amplia gama de servicios del NHS. En la versión actual de la estrategia sanitaria (NHS, 2013) la titularidad de estos últimos 41 Álvaro Espina 42 tiende a otorgarse a un «Consorcio fideicomisario del NHS» (Foundation NHS trust) constituido en cada ámbito local relevante, a cuyo consejo de dirección pueden incorporarse representantes locales y de los pacientes, que supervisa, controla y es el último responsable de toda la red de servicios médicos, propios y colaboradores del NHS. Esto es, en el Diagrama 3, el NHS estaría desplazándose paulatinamente hacia atrás a lo largo del eje de prof
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