Articulos Derecho Administrativo - Christian Guzman

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  Articulos sobre Derecho Administrativo Peruano, temario: Base constitucional del Derecho Administrativo, actividad administrativa, elementos del Derecho Administrativo y demas.
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   ARTÍCULOS SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO Por: Christian Guzmán Napurí Fuente:http://blog.pucp.edu.pe/blog/christianguzmannapuri  I.  EL CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN   La Constitución es la norma básica del ordenamiento jurídico de un Estado, encargadade establecer la regulación jurídica del poder político del Estado. En este orden de ideas,definimos Estado como la entidad jurídica ubicada en un ámbito físico determinado yque ejerce poder respecto de un conjunto de personas. En la terminología de Jellynek, el espacio físico en mención se denomina territorio, al conjunto de personas se le denomina pueblo o población y al poder que el Estado ejerce se le conoce como poder político. Esevidente que la ausencia de cualquiera de dichos elementos establece que la entidad antela cual nos encontramos no es un Estado. Ahora bien, se define en general como poder ala capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las demás personas. Desde un punto de vista semántico, el concepto de constitución puede determinarse desdeun punto de vista material y desde un punto de vista formal. En el primer caso, laConstitución consiste en la organización, estructural y material, del Estado en cadarealidad concreta. Todo estado, entonces, posee una constitución. Este es un concepto político, que proviene del deber ser. Por otro lado, el concepto formal de constitucióndefine a esta como una norma jurídica, que permite regular el poder político, conceptoque se enfoca en el deber ser. En este orden de ideas, mientras mayor semejanza existaentre la constitución en sentido material y la constitución en sentido formal de un país,mayor será el nivel de constitucionalismo del mismo y a su vez, mayor el respeto por el  Estado de Derecho. La Constitución opera entonces como la norma que justifica, limita y organiza el poder estatal, estableciendo parámetros al accionar del Estado, definidos por los derechos fundamentales de las personas y por un conjunto de principios, conceptos e instituciones. A la vez, la norma constitucional determina la organización el Estado, en particular,respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo componen. La Constitución asegura además la existencia de un Estado de Derecho, que consiste enaquel Estado en el cual los derechos fundamentales de las personas se encuentrandebidamente garantizados. A su vez, el Estado de derecho descansa en tres conceptos de particular importancia, a los cuales nos vamos a referir más adelante, en diferentesmomentos. En primer lugar, el principio de preferencia por los derechos fundamentales,que permite que los derechos constitucionales sean preferidos ante bienes jurídicos queno lo son. En segundo término, el principio de separación de poderes, por el cual las funciones del Estado se encuentran distribuidas entre diversos detentadores de poder estatal, los mismos que se influyen mutuamente. Finalmente, el principio de legalidad, por el cual el Estado en general y la Administración Pública en particular se regulan demanera directa por el ordenamiento jurídico. 1.  La Constitución como fuente de Derecho  En este orden de ideas, la Constitución es fuente de derecho en el ámbito formal y en el ámbito material. En el ámbito formal en tanto define como es que el Estado puedeválidamente crear el derecho, es decir, como nacen las expresiones normativas. La  constitución señala los órganos legítimos para gobernar y para legislar, su estructura, lacompetencia, así como el procedimiento que dichos órganos deben seguir para la generación del ordenamiento jurídico. Ergo, si una norma no es aprobada según laconstitución, es inválida, siendo inconstitucional por su forma. Para Kelsen, dicha normano es en buena cuenta una norma jurídica. Además, en un ámbito más bien material, la Constitución establece los parámetros oestándares respecto de los cuales debe encuadrarse las normas. La constitución contiene principios y derechos que no pueden ser vulnerados por normas de inferior jerarquía. Ejemplos de ello son conceptos como la familia, la salud, la educación, el Estado, la propiedad, la economía social de mercado y otras más. En general, dichos conceptosconstituyen lo que se denomina instituciones constitucionalmente garantizadas, siendolos más importantes los derechos fundamentales, respecto de los cuales se estableceademás un conjunto de mecanismos de protección denominados procesosconstitucionales. 2. Función articuladora de la Constitución  Asimismo, la Constitución es la base de la cual surgen todas las materias, así como los principios fundamentales de cada rama del Derecho. Por ello la norma constitucional desempeña un rol articulador del ordenamiento jurídico de un estado. Evidentemente, los principios más básicos del derecho en general se encuentran expresados en la normaconstitucional, sean el derecho civil, el derecho penal, el derecho administrativo, o el derecho tributario. Por otro lado, la existencia de derechos fundamentales claramente definidos por lanorma constitucional configura un límite evidente al comportamiento del Estado, pues lamisma no podría vulnerar los mismos, ni limitarlos a menos que exista ley expresa que lo permita en uso del principio de reserva de ley, el mismo que se ha expresado enimportante jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Además, existen determinados conceptos que reciben protección jurídica a través del texto constitucional, y que conforman lo que se ha denominado en general instituciónconstitucionalmente garantizada o simplemente garantía institucional. Ejemplos de ello son la familia, el trabajo, la educación, la autonomía universitaria, la autonomíamunicipal, la economía social de mercado o el principio de subsidiaridad. Asimismo, la Constitución define la denominada estructura del Estado, por la cual sedeterminan las funciones y potestades asignadas a cada uno de los organismos quecomponen dicho Estado, configurando la base estructural del derecho administrativo. Enconsecuencia, la Constitución establece la existencia del Poder Legislativo o Parlamento, su composición, funciones y limitaciones; la existencia del Poder Ejecutivo, su composición y funciones, así como la organización del Poder Judicial. LaConstitución además establece las funciones de los organismos constitucionalesautónomos. Estos preceptos constitucionales funcionan no solo como normas fundantesde la Administración Pública, sino que además constituyen limitaciones evidentes a laactuación de la misma. 3. Interpretación constitucional e interpretación conforme a la Constitución  La interpretación constitucional ofrece interesantes materias de discusión, en especial siconsideramos que la citada norma debe interpretarse de manera especial a fin de  cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado de Derecho. En primer lugar, la Constitución debe interpretarse considerando que existe en su interior coherencia. No pueden existir normas constitucionales que se contradigan entre sí, auncuando se muestren valores contrapuestos. La Constitución se muestra al ordenamiento jurídico entonces como una unidad. Asimismo, la Constitución debe interpretarse de manera preferente al ser humano, no al  Estado. Esta interpretación, denominada favor homine, se encuentra presente en todo el derecho público y se basa en el principio de Preferencia por los Derechos Fundamentales, al cual haremos referencia más adelante. En caso de duda sobre el alcance de una norma de derecho público, debe emplearse la interpretación que resulte ser más favorable al particular. Por otro lado, las normas jurídicas, y en especial la Ley, máxime si las mismas seaplican a los particulares, deberán interpretarse en armonía con la Constitución. Siexisten varias interpretaciones posibles de lo señalado por la ley debe escogerse la queresulte más consistente con lo señalado en el texto constitucional, de tal suerte que ladeclaración de inconstitucionalidad sea en empleada como un último recurso para darlecoherencia al ordenamiento jurídico. 4. La supremacía constitucional y el control de constitucionalidad   La Constitución goza de la llamada supremacía, puesto que aquella es la norma másimportante de las existentes al interior del Estado. Ello implica que el resto del ordenamiento no puede vulnerar lo señalado en la misma, ni por la forma, ni por el  fondo. Caso contrario, nos encontramos ante un supuesto de inconstitucionalidad. Eneste orden de ideas, la propia norma constitucional establece los mecanismos para proteger dicha supremacía, lo cual se conoce como control de constitucionalidad, de loscuales se conocen fundamentalmente dos modelos. En primer lugar, debemos considerar la tradición constitucional norteamericana, a partir del célebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determinó no solo que laConstitución era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la normalegal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba en desacuerdocon la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa judicial no seencontraba prevista en la norma constitucional. Dicha facultad se denominó judicial review y conforma lo que se conoce como control difuso. En el caso europeo la evolución fue diferente, puesto que se determinó la existencia de unente especializado que tutelara la constitucionalidad de las leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una norma de rango legal. La apariciónde dicho mecanismo se dio con la Constitución austriaca de 1920, modificada en 1929 yluego se propagó a la mayor parte de Europa y de ahí a Latinoamérica. El citado ente,que sería denominado Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma encuestión, a través del uso del denominado control concentrado. En el caso peruano es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de control deconstitucionalidad, por cual se considera que poseemos un sistema dual, poco común enel derecho constitucional comparado. En control difuso se encuentra consagrado por el artículo 138° de la norma constitucional y el control concentrado figura en los artículos200° y 202° del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal Constitucional puede  también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesosconstitucionales.  II.EL ACTO ADMINISTRATIVO Se define doctrinariamente como Acto Administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos,deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del  Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, lasdeclaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, estándestinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos delos administrados dentro de una situación concreta. Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto legislativo(conformada por resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, seadecreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo, dado que puede ser generado por cualquier otro ente enejercicio de su función administrativa. Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto que entidad sometida al Derecho Público; ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado – situación a su vez autorizada por el derecho público, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de suius imperium. Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones,verbales o escritas (singularmente éstas, debido a su constancia); sean acuerdos,órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley del Procedimiento Administrativo General es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación oautorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: Odicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el Artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General; o dicho término se definemás bien con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la funciónadministrativa, lo que también produciría una definición incompleta del actoadministrativo; o más bien, dicho término se define a través de criterios combinados deorden material, formal y orgánico, que es lo que se ha pretendido líneas arriba. La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elementoadicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos normativosen general, el acto administrativo genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos generales y abstractos, sino más bienoperan en una situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existenlos actos administrativos de naturaleza normativa.
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