APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DE LA "TENENCIA DE LA TIERRA" EN LA ZONA METROPOLITANA DE PUEBLA. FRANCISCO M. VÉLEZ PLIEGO 1

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APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LA ZONA METROPOLITANA DE PUEBLA. FRANCISCO M. VÉLEZ PLIEGO 1 Las formas de tenencia de la tierra, en tanto que expresión jurídica que define relaciones socioeconómicas de las que el suelo constituye el soporte, han sido objeto de disputa y origen de conflictos socio-políticos a lo largo de la historia de la nación y de la propia entidad. Conviene recordar que el ejido y las tierras comunales han sido particularmente analizadas en la perspectiva de su baja rentabilidad económica en el contexto de una economía de mercado, sin embargo, por razones sociopolíticas y culturales así como por su función como mecanismo soporte de economías de subsistencia, ha justificado su sobrevivencia. Cuatro aspectos hay resaltar, de entre la variedad de procesos que han estado presentes en el deterioro de la capacidad de respuesta de este tipo de unidades económicas: a) La imposibilidad, hasta ahora, de que los ejidatarios participen en los mecanismos de financiamiento que están fuera de los instrumentos y recursos diseñados y operados por el propio Estado. b) La atomización o pulverización de estas unidades económicas, resultado de las presiones demográficas a las que ha estado sujeta éste tipo de tenencia, situación que, combinada con la rigidez que durante décadas se mantuvo en los mecanismos de transmisión de los derechos derivados de estas formas de tenencia de la tierra, crearon situaciones jurídicas extremadamente precarias o sujetas a usos y costumbres que son fuente de conflicto. c) Las presiones derivadas de procesos de crecimiento demográfico y expansión física de asentamientos humanos en cuyo entorno inmediato se encuentran éstas formas de tenencia de la tierra. d) Los mecanismos de mediación política que subyacen en las relaciones económicas con las que funcionan estas unidades de producción y que operan tanto hacia los sistemas de financiamiento como hacia los procesos de transformación de los productos y su comercialización. En el marco de las políticas de modernización puestas en marcha durante los últimos 18 años, en particular las que buscaron derivarse de las reformas jurídicas introducidas al artículo 27 constitucional y su ley reglamentaria, surge la interrogante en torno a las consecuencias que dichas 1 El trabajo ha sido elaborado dentro de la carga de trabajo como Investigador Titular del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades Alfonso Vélez Pliego, de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, integrante del Área de Estudios Regionales e integrante del cuerpo académico Sociedad, Ciudad y Territorio en Puebla (XVI-XXI). 63 políticas han tenido en la configuración regional del desarrollo, el punto de partida de este análisis es la dimensión cuantitativa del suelo ejidal y comunal que, en el caso del Estado de Puebla, las tierras sujetas a estas nuevas condiciones jurídicas constituyen la base de nuevas relaciones socioeconómicas promovidas por estas reformas en el ámbito rural y que a la vez son soporte de nuevas actividades y relaciones socioeconómicas y de mecanismos de incorporación de suelos a la mancha urbana. Globalmente consideradas, la tenencia comunal y ejidal representaban en el % del territorio de la entidad, para el año 2006 había disminuido su peso relativo representando para ese entonces el 36.98% 3 de la superficie total del estado. En términos absolutos en 1990 la tenencia social de suelo era de 1,610, hectáreas, para el año 2006 la esta tenencia había disminuido representando para ese año 1,268, lo que significa en términos absolutos una disminución de 341, hectáreas, es decir un 21.21% con respecto a la superficie reportada en el año En particular, la superficie parcelada del ejido en 1990 participaba con el 36.44% del total y la comunal con un 11.27%; para 2006 de acuerdo con el reporte citado había disminuido su importancia relativa representando solamente el 18.87% y la superficie comunal 15, 97%. Las regiones socioeconómicas de mayor concentración de éste tipo de tenencia eran hasta esas fechas: la Región VI de IZUCAR DE MATAMOROS y la Región VII de TEHUACAN, cuya participación representaba, en el caso del ejido, el 24.48% y el 29.15% del total y, de las tierras comunales, el 44.99% y el 43.71% respectivamente. Correspondía a éstas regiones también, concentrar bajo estos dos regímenes de tenencia el 29.54% de la superficie total del Estado, (Región VI: Ejido 8.92%, Comunal 5.07%. Región VII: Ejido 10.62%, Comunal 4.93%). El peso relativo de estas formas de tenencia de la tierra al interior de cada región socioeconómica se mantenía por encima del 40%, salvo en los casos de la Región I y II correspondientes a la zona norte del Estado en donde la propiedad privada representaba el 79.25% y el 81.25% del total regional respectivamente. Las cifras que hasta ahora hemos comentado dan cuenta de la magnitud de los procesos involucrados en el proceso de certificación de los derechos ejidales iniciados con posterioridad a la reforma del artículo 27 de la constitución,en el caso del Estado de Puebla, quisiéramos sin embargo, centrarnos en un aspecto que forma parte de las preocupaciones que motivaron la reforma: la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, sustento 2 Las cifras relativas a tenencia ejidal y comunal fueron obtenidas en: Cuadernos para la Planeación, Puebla, INEGI INEGI, Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) de Abril de 1992 a Diciembre de 2006, Núcleos Agrarios, Tabulados Básicos. 64 patrimonial, social, cultural y político de cuya transparencia depende en buena medida que las formas de organización económica, los mecanismos de financiamiento y la modificación de las actividades de las cuales éste tipo de suelo se constituye en soporte, posibilitados por el nuevo entorno jurídico, y que ha sido fuente permanente de conflictos socio-políticos. A este respecto cabe recordar que existen todavía rezagos significativos de diversa naturaleza en materia agraria, particularmente sensibles en lo que se refiere a las solicitudes de dotación, así como en la ejecución de las mismas. Por otro lado, los mecanismos de sucesión de derechos agrarios, ya ejercidos o pendientes de ejercer, sujetos a las prácticas desarrolladas por los comisariados ejidales y que representan vacíos importantes en los expedientes de referencia. Mención aparte merece la situación que prevalece en las superficies ejidales y comunales que circundan los principales asentamientos humanos de la entidad y sujetos a dinámicas de crecimiento demográfico y expansión física acelerados. En este sentido cabe resaltar la situación del área metropolitana de la ciudad de Puebla. ÁREA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE PUEBLA. La Ciudad de Puebla es el centro urbano de mayor jerarquía dentro de la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala considerada por SEDESOL. Tanto por el tamaño de su economía, como por las funciones que concentra, la población que reside en él así como su preeminencia política y cultural como capital del Estado de Puebla su dinámica afecta a un amplio territorio. Dentro de sus características funcionales están la de ser un centro financiero y de servicios, con instalaciones educativas, culturales, de salud y seguridad de carácter regional; cuenta con una actividad industrial importante por lo que constituye el principal núcleo urbano para la zona metropolitana. Estas condiciones hacen posible que pueda erigirse como un nodo de innovación prestadora de servicios de alto nivel orientado a la formación de recursos humanos, generadora y centro de transferencia y adaptación de tecnologías, centro cultural de importancia nacional e internacional, entre otras vocaciones. La ciudad inició desde la década de los sesentas su proceso de metropolización, entendido este como el desarrollo de un conjunto de dinámicas económicas, sociales, demográficas que se han traducido en una creciente influencia funcional hacia un amplio conglomerado de asentamientos humanos pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala. Una de las características más significativas de este proceso ha sido la expansión física de la ciudad de Puebla tanto al interior del territorio municipal absorbiendo poblaciones y asentamientos de distintos orígenes y dimensiones. En la actualidad, además de las poblaciones pertenecientes a las Juntas Auxiliares del propio municipio, la aglomeración de la Ciudad de Puebla cuenta con 9 centros urbanos periféricos en proceso de conurbación: Amozoc de Mota, San Juan Cuautlancingo, Sanctórum, San Lorenzo Almecatla, San 65 Andrés Cholula, San Bernardino Tlaxcalancingo, Cholula de Rivadavia, Santiago Momoxpan y Villa Vicente Guerrero (Tlaxcala), que por su localización geográfica dentro de la aglomeración juegan un papel importante, pues constituyen elementos de articulación en el espacio metropolitano, al situarse estratégicamente respecto de los accesos al núcleo metropolitano y su relación con la periferia urbana de la misma ciudad. Destacan la relevancia de San Andrés Cholula y Cuautlancingo, que a la fecha concentran importantes equipamientos comerciales, educativos, de servicios e industriales, con grandes zonas habitacionales. La aglomeración de la Ciudad de Puebla se extiende territorialmente a ámbitos político-administrativos distintos, pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala. TENDENCIAS DE DENSIFICACIÓN URBANA Se ha atribuido esta expansión física a la presión ejercida por la dinámica demográfica, sin embargo si consideramos que hemos pasado en los últimos 100 años de una población de habitantes a una población de 1, habitantes, de acuerdo con el censo 2010, es decir la población se ha incrementado en veces mientras que territorialmente hemos pasado de una ciudad cuya extensión era del orden de los 10 kilómetros cuadrados en las primeras dos décadas del siglo 20 a una mancha urbana que se estima en 230 kilómetros cuadrados de acuerdo con el Programa de Desarrollo Urbano sustentable de 2007, es decir se ha incrementado la superficie en 23 veces. Cuadro 1.- Crecimiento de la Población de la Ciudad de Puebla durante el siglo XX. AÑO POBLACIÓN (a) TASA DE CRECIMIENTO , , , , , , , , , , ,007, ,157, ,271, ,399, ,434, (a) La población está referida a la localidad de Puebla de Zaragoza y no al municipio Fuentes: Estadísticas Históricas de México INEGI; segunda edición1990, Datos de 1990, Censo General de Población INEGI Datos del 2000, Resultados definitivos del Censo General de Población INEGI, 2002 Datos 2005, Conteo de Población y Vivienda INEGI, 2005 Datos 2010, Censo de Población 2010, INEGI. Este incremento de la mancha urbana conlleva diversas ineficiencias desde el punto de vista económico y social. Un crecimiento físico inadecuado que pone 66 en riesgo bienes ambientales, que incrementa los costos de dotación de servicios públicos básicos entre otros temas. Zona Urbanizada De acuerdo con los indicadores presentados en el diagnóstico del Programa de la Zona Metropolitana de la ciudad de Puebla, el análisis del componente suelo urbano se presenta un fenómeno de conurbación y expansión de la zona urbana difusa, con un fuerte crecimiento horizontal; no solamente en torno al centro metropolitano, sino también en los sub-centros metropolitanos, en la mayor parte de los centros de población y en los corredores regionales (vialidades regionales). Si bien ante esta problemática en la década pasada se instrumentaron diversos programas de carácter regional, como lo fue el Programa Regional de la Zona Centro Poniente del Estado de Puebla para controlar este crecimiento, así como, también diversos programas municipales, estos no han sido suficientes para controlar la expansión urbana ante el incumplimiento de las normas ahí señaladas. La zona urbanizada se distribuye principalmente en el municipio de Puebla y en los principales centros urbanos metropolitanos. Esta clasificación de suelo urbanizado también se presenta en los primeros cuadros de los diferentes centros de población de los municipios que integran la zona metropolitana de la Ciudad de Puebla. Este uso de suelo denominado zona urbanizada tiene una extensión territorial de 8 mil hectáreas, que representan 3.52% del total del área de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla. Zona periurbana La zona periurbana se refiere a las franjas difusas de la mancha urbana en proceso de expansión y consolidación 4, formada por colonias y ampliaciones de barrios con gran diversidad de tejidos urbanos y de modalidades de ocupación del suelo. Para estas zonas, aún de elevada dispersión, es posible llevar a cabo acciones concretas que conduzcan a su estructuración urbana y dotación de equipamiento. Esta prioridad está fundamentada en que actualmente en estos sectores urbanos ya se encuentran trazadas las calles, conformando manzanas de forma irregular con viviendas en etapas iníciales de construcción. En esta zona urbanizable aún se pueden alinear y delinear vías primarias y secundarias de importancia para la estructuración urbana funcional de la zona, así como, también es posible ubicar el equipamiento básico en los baldíos disponibles. En esta zona urbanizable se recomienda que las acciones urbanísticas no se lleven al inicio del asentamiento ya que tal inversión estimularía mayor expansión incontrolada, o en su caso deberán seleccionarse áreas estratégicamente. De igual manera, el uso de suelo considerado como zona urbanizable se distribuye en la mayor parte de los municipios de la Zona Metropolitana de 4 Indicación de áreas de reserva territorial para el incremento de población esperada. 67 la Ciudad de Puebla, ocupando una extensión territorial de 9 mil hectáreas, que representan 4.01% del territorio metropolitano. Estas zonas se caracterizan por presentar bajos coeficientes de ocupación, con prácticamente todos los servicios básicos, por lo que en el corto plazo no se prevé la constitución de reservas territoriales en los principales centros urbanos. En el caso de la ciudad de Puebla esta zona representa 4, hectáreas. Hay un proceso específico de expansión física de la Ciudad de Puebla. Que ha venido agudizando a los temas relacionados con la planeación urbana agudizando y generando aéreas de despoblamiento en diversos ámbitos de la zona urbana afectando ya no solo a la zona de monumentos sino también a conjuntos habitacionales construidos en los últimos 30 años en la ciudad. Este fenómeno no es exclusivo de Puebla, el último censo 2010 reporta 4 millones 999 mil viviendas desocupadas en el país, lo que equivale prácticamente al total de viviendas que se produjeron en un sexenio, esto habla de una enorme ruptura de los mercados de vivienda que habrá que revisar con toda la atención. En el caso del estado de Puebla hay 232,000 viviendas, de las cuales 73,000 viviendas se concentran en el municipio de Puebla, lo que equivale si se considera que son alrededor de 406,000 viviendas ocupadas en el municipio, la cifra señalada representa aproximadamente la 6ª. parte de las ocupadas; por otro lado existe una enorme presión a las autoridades municipales de los grupos inmobiliarios para realizar viviendas en masa por ejemplo hay solicitudes para construir de 30,000 a 50,000 viviendas en distintos puntos en la ciudad. Esto tiene dos grandes vertientes. Una: revisar con todo detalle cual es la ingeniera financiera que posibilitaría generar proyectos de renovación urbana, y que haga viables efectivamente formas de acceso a la vivienda renovada, no solamente en el ámbito de los proyectos de nuevos desarrollos donde está realmente concentrándose el financiamiento. Cuadro 2.- Total de viviendas en la ciudad de Puebla AÑO Total de Vivienda Tasa de crecimiento de la población Tasa de crecimiento de la vivienda , , , , , , , Promedio FUENTE: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1970 a 2010; INEGI. I y II Conteo de Población y Vivienda 1995 y Con respecto al último censo la población del municipio tuvo un incremento en números absolutos de 34,543 habitantes en los últimos cinco años que confirma la tendencia a la baja de la tasa de crecimiento de la misma. Con respecto al tema que nos ocupa, y considerando por el momento solamente los municipios de la entidad que junto con el municipio de Puebla forman parte de ésta área, las cifras mas significativas son las siguientes 5 : La superficie que abarca el área metropolitana en términos absolutos es de has., de las cuales el 39.61% en términos globales correspondían a formas de tenencia ejidal y comunal, (ejido 37.46%, comunal 2.15%). De acuerdo al peso relativo que representan en relación a su superficie total, los municipios de Amozoc, Puebla y Ocoyucan presentaban las proporciones mas significativas, superiores al 40%, (52.06%, 40.39%, 55.06% respectivamente de tenencia ejidal). Por lo que se refiere a la tenencia comunal, se concentra solamente en dos municipios, Puebla y Ocoyucan, (3.66% y 6.47% respectivamente). Cabe resaltar que si bien en el caso de los municipios de San Pedro Cholula, Coronango y Cuautlancingo el peso del ejido no es tan significativo como los anteriores (6.46%, 16.28%, 13.54%, respectivamente del total de sus áreas municipales), es hacia ellos, que junto con el municipio de Amozoc, se están desarrollando los procesos de conurbación y particularmente gravitando sobre estas formas de tenencia de la tierra. En los últimos 60 años, la ciudad de Puebla ha conocido un crecimiento explosivo a una tasa media del 6.6% para todo el periodo, las formas que ha adoptado éste proceso, de altos niveles de especulación junto con la casi desaparición de suelo privado, en el entorno inmediato a la ciudad, han incrementado substancialmente la participación de suelos ejidales en el crecimiento de la mancha urbana. De acuerdo a las estimaciones contenidas en el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Puebla (1992), el continuo urbano abarcaba una superficie aproximada de 128 Km. cuadrados, que con respecto a la cifra estimada para el año de 1982 de 91.5 Km. cuadrados representa un incremento de 36.5 Km. cuadrados. En la actualidad y considerando los procesos de expansión física entre localidades al poniente y oriente de la ciudad de Puebla se estima que la mancha urbana físicamente conurbada ya representa una superficie cercana a los 200 kilómetros cuadrados El documento de referencia subraya también que el suelo ejidal había incrementado su participación pasando, de 10.4 Km. cuadrados en 1982 a 28.2 Km. cuadrados en 1990 del total de la mancha urbana. Particularmente 5 El área considerada se refiere al municipio de Puebla y los municipios vecinos y no a la totalidad de la llamada Región Angelópolis. Adoptamos el criterio de exponer las cifras de los municipios y áreas más directamente sujetos a las presiones de la expansión física de la ciudad de Puebla 69 importante es el hecho de que el 49% de los 36.5 Km. cuadrados de incremento de la superficie urbana en los últimos veinte años ha gravitado precisamente sobre ésta forma de tenencia de la tierra. En términos específicos al interior de la mancha urbana éstas. cifras representaban, en 1993, aproximadamente el 13% del total de colonias urbanas existentes en aquella época, en términos absolutos más de 100 asentamientos ejidales, de los cuales solamente 24 habían consolidado sus procesos de regularización de tenencia de la tierra. En síntesis, la tenencia del suelo es uno de los escenarios centrales de evaluación y diagnóstico que deben considerarse en el diseño de las políticas territoriales que se adopten para el crecimiento sustentable de la ciudad y de la zona metropolitana. De acuerdo con los escenarios de incremento poblacional, las necesidades de suel
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